ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Το επιτελικό κράτος: κανόνας και μέθοδος πολιτικής

Το επιτελικό κράτος: κανόνας και μέθοδος πολιτικής

Στον πολιτικό, στον επιστημονικό, αλλά και στον καθημερινό λόγο, αναφερόμαστε συχνά στο κράτος επιτιμητικά, γιατί μας φέρνει στον νου μια σειρά από στρεβλώσεις, όπως η πελατειακή και κομματική του εξάρτηση, οι υπόγειες σχέσεις διαφθοράς με την κοινωνία των πολιτών και οι πυκνές δυσλειτουργίες του.

Παρά ταύτα, είναι σαφές ότι διατηρούμε ακόμη τις υψηλές προσδοκίες μας και ότι, όπως αποδεικνύεται στην υγειονομική κρίση, το κράτος και η δημόσια υπηρεσία συνιστά τη μείζονα εγγύηση της ασφάλειας και της ζωής μας, και μάλιστα μπορεί, σε πείσμα των αφελών αφορισμών του, όταν οργανώνεται και δρα αποτελεσματικά και με φρόνηση, βάσει σχεδίου, να κερδίζει την εμπιστοσύνη μας.

Αυτήν την υποτιμημένη στη Μεταπολίτευση και στην πολιτική μας κουλτούρα διαδικαστική πρόσληψη του κράτους, που εστιάζει στον προγραμματισμό, τον συντονισμό και τον έλεγχο των δημοσίων πολιτικών, υπηρετεί το επιτελικό κράτος (ν. 4622/2019). Η πολιτική δεν είναι μόνο θέμα ουσίας, αλλά και διαδικασίας, προϋποθέτει δηλαδή ένα μοντέρνο και ορθολογικό τρόπο διαμόρφωσής της, που εκκινεί από την κορυφή της κρατικής πυραμίδας και διαχέεται σε όλη τη διοίκηση, σε μια top-down προσέγγιση που καταλήγει στον ίδιο τον πολίτη. Στη θεσμική αρχιτεκτονική, το «επιτελείο», όπου συγκεντρώνονται, προγραμματίζονται και σχεδιάζονται οι πολιτικές αποφάσεις, είναι μια ισχυρή πρωθυπουργική υπερδομή (πρωθυπουργός, προεδρία της κυβέρνησης).

Σε αυτήν υπάγεται, ως αποδέκτης μιας καθαρής «εντολής-πλαισίου», το υπουργικό συμβούλιο. Ωστόσο, η πρωθυπουργική υπεροχή υπόκειται στον έντονο διαδικαστικό ρυθμό του νόμου και η συλλογική λειτουργία της κυβέρνησης προάγεται μέσα από τη συνεχή διάδραση, την τακτική σύγκληση του υπουργικού συμβουλίου και την προγραμματική σύνδεση όλων των φορέων του κυβερνητικού κέντρου.

Κρίσιμη παράμετρο μοιάζει να συνιστά ο διαρκής συντονισμός και η παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου, στο πλαίσιο του προγράμματος «Μαζί», ενός ψηφιακού εργαλείου που αναδεικνύεται σε συνεκτικό πληροφοριακό ιστό της διακυβέρνησης, καθώς και σε μέσο αξιολόγησης και λογοδοσίας του πολιτικού προσωπικού.

Ετσι, στην καρδιά του επιτελικού, διακρίνεται ήδη μια θεμελιακή πολιτική επιλογή αναφοράς της πολιτικής δράσης σε μια ποσοτικοποιημένη και μετρήσιμη απόδοση, σύμφωνα με έναν αυστηρό και περιοδικό (ετήσιο) προγραμματισμό, που προσδίδει στο εγχείρημα εκσυγχρονιστικό και τεχνοκρατικό χαρακτήρα. Η αντίληψη αυτή της δημόσιας πολιτικής «κουμπώνει» με την κομβική αναβάθμιση της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης σε Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, με την έμφαση να δίνεται στις πρακτικές καλής νομοθέτησης, ώστε η πολιτική ύλη να συναρμόζεται με τον νομικό τύπο.

Στα πλούσια εγχειρίδια νομοπαρασκευαστικής μεθοδολογίας και ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης, που εξέδωσε η γραμματεία τον Μάιο, αποτυπώνονται οι βασικές αρχές και, κυρίως, οι διαδικασίες της καταπολέμησης της πολυνομίας και της κακονομίας, για να απαλλαγεί η δημόσια διοίκηση από έναν εσωστρεφή και στείρο νομικισμό και φορμαλισμό.

Η τεχνοκρατική μέθοδος αναπαράγεται και εντός της δημόσιας υπηρεσίας, στον «εκτελεστικό βραχίονα» της πολιτικής, μέσα από την απολιτικοποίησή της. Σε αυτή την κατεύθυνση συμβάλλει η διάκριση ανάμεσα στην πολιτική (υπουργικό επιτελείο) και την υπηρεσιακή διοίκηση, με την εισαγωγή, μεταξύ άλλων, του θεσμού των υπηρεσιακών γραμματέων και της αρμοδιότητας της τελικής υπογραφής των επικεφαλής της διοικητικής ιεραρχίας. Κατ’ εικόνα της σχέσης πρωθυπουργού – υπουργών, σε αυτό το επίπεδο είναι ο υπουργός που σχεδιάζει πολιτικά και η διοίκηση εκτελεί, ενώ διατηρεί την αυτονομία της στα εσωτερικά της θέματα.

Στην ίδια οπτική, αυτήν της ανάκτησης της αξιοπιστίας της δημόσιας διοίκησης, εγγράφεται, κατά προτεραιότητα, και η καταπολέμηση της διαφθοράς, διά της κατοχύρωσης ιδιαίτερα περιοριστικών κωλυμάτων και ασυμβιβάστων για την κατοχή θέσεων ευθύνης στον δημόσιο τομέα και, ιδίως, με τη σύσταση της νέας Εθνικής Αρχής Διαφάνειας.

Η μεταρρυθμιστική ορμή ενός σχεδίου τέτοιας πολιτικής ευρύτητας δεν μπορεί να εξαντληθεί σε κανονιστικό ή προγραμματικό επίπεδο, γιατί τότε μοιραία θα ματαιωθεί. Η διαδικαστική και συγκεντρωτική δομή του επιτελικού δεν πρέπει να εκπέσει στη διόγκωση των γραφειοκρατικών βαρών ή στον ηγεμονικό πρωθυπουργοκεντρισμό, ούτε στην ασύμπτωτη επικοινωνία πολιτικής και διοίκησης. Για να αποφευχθεί η κυβερνητική κακοφωνία και η διοικητική αγκύλωση, θα πρέπει το πνεύμα του νομοθέτη (προγραμματισμός, συντονισμός, λογοδοσία), που προδίδει μια νεωτερική εργαλειακή ορθολογικότητα και μηχανική, να γίνει και ηθικοπολιτικά κτήμα (ownership) της πολιτικής ηγεσίας και της διοίκησης, όπως ισχύει για κάθε μεταρρύθμιση που επιχειρεί να εμπεδωθεί ως μια (νέα) κανονικότητα.

Δεδομένης δε της επικείμενης εφαρμογής του και κάθετα, στους φορείς της τοπικής και της αποκεντρωμένης διοίκησης, αλλά και της πεπερασμένης ακόμη χρονικά ισχύος του, είναι προφανές ότι το εγχείρημα τελεί υπό διαμόρφωση, με μεγάλες απαιτήσεις, που ενισχύει η συγκυρία, με την απότομη μετάβαση στην ψηφιακή διοίκηση και την προσαρμογή στα δεδομένα της πανδημίας. Οσο το κράτος επιστρέφει, σε περιόδους κρίσης, τόσο πιο αυστηρά θα κρίνεται.

* Ο κ. Γιώργος Καραβοκύρης είναι επίκουρος καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου Νομικής ΑΠΘ.